22起刑事案件、7個(gè)被告單位、53名被告人，20年有期徒刑、個(gè)人155萬元罰金。2020年11月30日，江蘇省響水天嘉宜化工有限公司“321特大爆炸事故一審公開宣判。這是迄今為止涉及環(huán)境犯罪被判刑期最長的一起案件，必將對今后污染環(huán)境違法行為發(fā)生巨大的震懾作用。案件塵埃落定之后，應(yīng)該反思什么，讓喜劇不再重演。本文作者從一線生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的視角，為我深入剖析這起案件。
1個(gè)中級(jí)法院、7個(gè)基層法院。
高度重視危廢監(jiān)管能力的提升
實(shí)踐證明，危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中專業(yè)性、復(fù)雜性、技術(shù)性最強(qiáng)的領(lǐng)域，也是環(huán)境追責(zé)最多的領(lǐng)域。響水“321特大爆炸事故中，臨時(shí)違法貯存危險(xiǎn)廢物是導(dǎo)致事故的一個(gè)重要因素。
危廢具有毒性、腐蝕性、易燃性、反應(yīng)性、感染性等特性，造成的環(huán)境污染不可逆、難以治理，社會(huì)公眾對危廢造成的環(huán)境污染問題也十分敏感。近年來，有關(guān)危廢污染的群眾舉報(bào)也呈上升趨勢，中央生態(tài)環(huán)境維護(hù)督察公布的典型案例中，危廢污染相關(guān)案例也是數(shù)量比較多的
自2013年6月施行的兩高”料理環(huán)境污染刑事案件司法解釋增加對“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的認(rèn)定為構(gòu)成環(huán)境犯罪以來，涉危廢環(huán)境污染刑事案件逐年增加，且成為環(huán)境污染刑事案件中數(shù)量最多的一種。
生態(tài)環(huán)境主管部門要高度重視對危廢監(jiān)管能力的提升，針對所管轄區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)的特點(diǎn)，加強(qiáng)對監(jiān)管和執(zhí)法人員危廢相關(guān)專業(yè)知識(shí)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和規(guī)范的培訓(xùn)，打好監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)。
制定轄區(qū)內(nèi)企業(yè)危廢監(jiān)管清單
危險(xiǎn)廢物來源廣泛、種類繁多、特性各異、復(fù)雜多變，監(jiān)管難度較大。加之過去對于危廢相關(guān)的監(jiān)管和執(zhí)法培訓(xùn)較少，造成對企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督檢查往往關(guān)注大氣污染和水污染較多，關(guān)注危廢的環(huán)境污染問題不夠。危廢相關(guān)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法尚未有效納入日常監(jiān)督檢查的范疇，也是這次事故需要吸取的教訓(xùn)。
生態(tài)環(huán)境主管部門要盡快對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生危廢的種類、發(fā)生量、流向、貯存、處置等信息開展摸底調(diào)查，制定危廢監(jiān)管清單。需要提醒的雖然《固廢法》第78條要求，發(fā)生危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門申報(bào)危險(xiǎn)廢物的種類、發(fā)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。但是危廢監(jiān)管不能僅僅依靠企業(yè)申報(bào)的情況，更不能以為企業(yè)不申報(bào)就不產(chǎn)生危廢，這也是從這次事故中需要吸取的教訓(xùn)。
江蘇響水天嘉宜化工有限公司(以下簡稱天嘉宜公司)明知“硝化廢料”具有燃燒、爆炸、毒性等危險(xiǎn)特性情況下，始終未向生態(tài)環(huán)境部門申報(bào)登記，甚至通過在硝化廢料”堆垛前擺放“硝化半成品”牌子、硝化廢料噸袋上貼“硝化粗品”標(biāo)簽的方式刻意隱瞞欺騙。
加強(qiáng)對危廢相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)管
剛剛修訂發(fā)布的國家危險(xiǎn)廢物名錄(2021年版)提升了列入名錄的危險(xiǎn)廢物的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，刪除了2016年版中的第四條“列入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》化學(xué)品廢棄后屬于危險(xiǎn)廢物”危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》中包含2828種化學(xué)品，天嘉宜公司的硝化廢料”就是廢棄的化學(xué)品。2021年版《國家危險(xiǎn)廢物名錄》中列明的危險(xiǎn)廢物有五十大類467種，比2016年版減少了12種。
雖然名錄中的危險(xiǎn)廢物幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)的絕大多數(shù)行業(yè)，但是其中化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、造紙及紙制品業(yè)和電氣機(jī)械及器材制造業(yè)等5個(gè)行業(yè)，所產(chǎn)生的危廢占到總量的一半以上，發(fā)生危廢的重點(diǎn)行業(yè)。
所以，轄區(qū)內(nèi)如果涉及到這5個(gè)行業(yè)的生態(tài)環(huán)境主管部門，不要掉以輕心，要繃緊危廢污染監(jiān)管和執(zhí)法這根弦，最好是設(shè)立專門的危廢監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員，加強(qiáng)對發(fā)生危廢重點(diǎn)行業(yè)的日常監(jiān)督檢查，依靠“雙隨機(jī)一公開”方法，將企業(yè)危險(xiǎn)廢物有關(guān)情況納入日常環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法，督促企業(yè)落實(shí)相關(guān)法律制度和規(guī)范規(guī)范要求。
加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理
不少生態(tài)環(huán)境主管部門通常以環(huán)評報(bào)告、竣工驗(yàn)收演講等技術(shù)論證演講作為監(jiān)管和執(zhí)法基礎(chǔ)依據(jù)。但是有些中介機(jī)構(gòu)在這其中唯利是圖，企業(yè)要什么結(jié)論就寫什么結(jié)論，甚至幫著企業(yè)隱瞞欺騙以圖蒙混過關(guān)。
現(xiàn)實(shí)中，中介機(jī)構(gòu)環(huán)評演講水平低下或者與企業(yè)串通惡意造假，以至于誤導(dǎo)監(jiān)管和執(zhí)法的教訓(xùn)已經(jīng)不少，這次事故一個(gè)很大的教訓(xùn)也是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門在監(jiān)管和執(zhí)法過程中過分依賴中介機(jī)構(gòu)。
例如，國務(wù)院事故調(diào)查演講中指出，鹽城市生態(tài)環(huán)境局在天嘉宜公司苯二胺項(xiàng)目硝化工段驗(yàn)收工作中，發(fā)現(xiàn)其工藝流程變化后，沒有認(rèn)真核查，對環(huán)評機(jī)構(gòu)弄虛作假失察，僅憑天嘉宜公司委托蘇州科太環(huán)境科技有限公司出具的與事實(shí)不符的建設(shè)項(xiàng)目變化環(huán)境影響分析演講結(jié)論，就對苯二胺項(xiàng)目硝化工段等出具了驗(yàn)收合格意見，致使不符合規(guī)定的項(xiàng)目通過了竣工驗(yàn)收。
事實(shí)上，企業(yè)如果有專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助從技術(shù)上專業(yè)弄虛作假，生態(tài)環(huán)境部門有時(shí)很難識(shí)別。響水這起事故中，原本企業(yè)提出將“硝化廢料”補(bǔ)充到論證演講中，但是中介機(jī)構(gòu)提出“增加硝化廢料屬于重大工藝變卦，需要重新進(jìn)行環(huán)評、審查和竣工驗(yàn)收”于是企業(yè)怕麻煩要求中介機(jī)構(gòu)不要寫了中介機(jī)構(gòu)聽從了企業(yè)的意見，最終造成論證演講與實(shí)際情況嚴(yán)重不符。而此論證演講作為生態(tài)環(huán)境部門危險(xiǎn)廢物管理和執(zhí)法的基礎(chǔ)依據(jù)，又誤導(dǎo)了環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法人員。
因此，生態(tài)環(huán)境主管部門要加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，不能僅根據(jù)中介機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評報(bào)告、竣工驗(yàn)收演講等技術(shù)演講進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法，更不能依賴第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。
依法履行危廢監(jiān)管職責(zé)是重中之重
行政訴訟法》第63條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。從“321特大爆炸事故的國務(wù)院事故調(diào)查演講以及法院的判決書中可以看出，對企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)都是法律或者行政法規(guī)。
各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《固廢法》危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理方法》國家危險(xiǎn)廢物名錄》等有關(guān)法律法規(guī)要求，履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督所管轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以及各類發(fā)生危險(xiǎn)廢物的單位，否制定了危廢管理計(jì)劃，否依照國家規(guī)范貯存、利用、處置危廢，否將危廢混入非危廢中貯存，否貯存的危廢超過一年，否建立了危廢管理臺(tái)賬，否向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門申報(bào)危廢的種類、發(fā)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料等。
生態(tài)環(huán)境部門在危廢監(jiān)管方面的具體職責(zé)請見本報(bào)2020年9月4日六版《新固廢法中生態(tài)環(huán)境部門的履職重點(diǎn)》
生態(tài)環(huán)境主管部門若發(fā)現(xiàn)危廢有關(guān)違法行為，則按照新《固廢法》第112條和第114條進(jìn)行處罰，最高可以罰500萬元，這在生態(tài)環(huán)境維護(hù)法律中，最高額度的處分。
需要特別強(qiáng)調(diào)的一些有關(guān)危廢的違法行為，不只違反《固廢法》要求，還可能冒犯刑法構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。
例如，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物達(dá)到三噸(含三噸)以上的無危險(xiǎn)廢物許可證從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)的以及明知他人無危險(xiǎn)廢物許可證，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物的根據(jù)“兩高”料理環(huán)境污染刑事案件司法解釋規(guī)定，認(rèn)定為構(gòu)成環(huán)境犯罪，依照《刑法》第338條“污染環(huán)境罪”定罪處分，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；同時(shí)構(gòu)成《刑法》第225條“非法經(jīng)營罪”依照獎(jiǎng)勵(lì)較重的規(guī)定定罪處分。
監(jiān)管重點(diǎn)要放在否有污染后果上
321特大爆炸事故對危廢環(huán)境監(jiān)管的深刻教訓(xùn)是生態(tài)環(huán)境主管部門對企業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在否有污染后果，即企業(yè)的三廢”否會(huì)造成對環(huán)境的實(shí)質(zhì)影響上，而不是否做了環(huán)評、否做了驗(yàn)收這些過程上。
天嘉宜公司有關(guān)環(huán)保的審批順序都很完備，前后委托多家中介機(jī)構(gòu)編制環(huán)評報(bào)告、竣工驗(yàn)收演講、固廢污染防治專項(xiàng)論證演講，以及環(huán)保整治復(fù)產(chǎn)報(bào)告等，但這些弄虛作假的演講反而為其環(huán)境違法行為披上了合法的外衣。
環(huán)保審批順序再完美、再完善、再完備，也不能保證環(huán)境守法的結(jié)果，從而不能防止環(huán)境污染的后果。不要說造假，即使是認(rèn)真做了環(huán)評報(bào)告，但卻又不依照環(huán)評演講要求或者不完全依照環(huán)評演講要求去做，也會(huì)造成對環(huán)境的不良影響，甚至造成較惡劣的污染后果。也有企業(yè)既做了環(huán)評，也竣工驗(yàn)收合格了但是環(huán)保設(shè)施閑置或者不正常使用，超標(biāo)排放或者直接排污，也會(huì)造成對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。而生態(tài)環(huán)境主管部門被追刑責(zé)的原因也是造成了環(huán)境污染的后果。
環(huán)評、竣工驗(yàn)收不是監(jiān)管的目的環(huán)評也不是監(jiān)管的唯一依據(jù)。環(huán)境監(jiān)管的目的保證環(huán)境質(zhì)量，環(huán)評、竣工驗(yàn)收是保證環(huán)境質(zhì)量的順序性過程，并不是企業(yè)做了環(huán)評、組織了竣工驗(yàn)收，危廢就一定處置得當(dāng)。
因此，生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管重點(diǎn)要放在否造成了環(huán)境污染后果上，而不在于是否做了環(huán)評、否組織驗(yàn)收等程序上。無論企業(yè)是否有環(huán)保審批手續(xù)，監(jiān)管重點(diǎn)都應(yīng)放在企業(yè)危廢是否非法傾倒處置，否造成對環(huán)境的不良影響，否造成環(huán)境污染等實(shí)質(zhì)影響上。
執(zhí)法重點(diǎn)要放在否整改到位上
321特大爆炸事故發(fā)生后，國務(wù)院事故調(diào)查組發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境主管部門之前對天嘉宜公司獎(jiǎng)勵(lì)過多次，僅2016年至2019年事故發(fā)生之前，就對其處罰多達(dá)8次，但都是罰款交到位，整改不到位；甚至天嘉宜公司總經(jīng)理、法人代表張勤岳，之前因非法傾倒、處置危險(xiǎn)廢物124.18噸，于2017年1月被江蘇省江陰市人民法院判處有期徒刑一年六個(gè)月，緩刑兩年。國務(wù)院事故調(diào)查演講指出天嘉宜公司的6項(xiàng)違法行為，其中5項(xiàng)都是環(huán)境違法問題。
行政處罰法》第23條明確要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。無論是固廢法》還是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的任何一部法律法規(guī)，對違法行為的法律責(zé)任條款，都是首先要求“責(zé)令改正違法行為”然后才是并處罰款。因此，執(zhí)法不能以罰代改，整改才是執(zhí)法的目的執(zhí)法檢查和現(xiàn)場排查中對發(fā)現(xiàn)的違法行為，要做到三不放過”即“不查清不放過、不處置不放過、不整改不放過”
環(huán)境執(zhí)法上睜一只眼閉一只眼，從長遠(yuǎn)看，企業(yè)和監(jiān)管部門是雙輸?shù)慕Y(jié)局。321特大爆炸事故再次證明了這一點(diǎn)，天嘉宜公司總經(jīng)理、法人代表張勤岳2017年因污染環(huán)境罪被判刑后仍不整改，這次被判有期徒刑二十年，剝奪政治權(quán)利五年，并處罰金155萬元，成為有史以來因環(huán)境犯罪被判刑期最長的一人。
因此，環(huán)境執(zhí)法重點(diǎn)要放在企業(yè)的違法行為是否整改到位上，整改不能流于形式和表面，止于資料和照片。執(zhí)法不留情面，整改實(shí)實(shí)在確保將問題扼殺在萌芽，把問題終結(jié)在搖籃，實(shí)際上是協(xié)助企業(yè)。
切實(shí)提高危廢利用和處置能力
生態(tài)環(huán)境主管部門對于危廢，既要嚴(yán)監(jiān)管，也要勤疏導(dǎo)。嚴(yán)厲打擊危廢相關(guān)違法行為的同時(shí)，危廢利用和處置能力建設(shè)也是一塊需要繼續(xù)補(bǔ)足的短板。危廢利用和處置能力，跟得上危廢產(chǎn)生的規(guī)模和速度，從源頭上堵住危廢非法傾倒、填埋和處置的重要舉措。
黨中央、國務(wù)院高度重視危廢利用和處置工作，繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近年來危廢利用和處置能力有了較大提升。截至2019年底，全國危廢利用處置能力超1.1億噸/年，其中，利用能力和處置能力比“十二五”末分別增長了1倍和1.6倍。
生態(tài)環(huán)境主管部門要加強(qiáng)對危險(xiǎn)廢物發(fā)生、利用處置能力和設(shè)施運(yùn)行情況評估，科學(xué)制定并實(shí)施危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物利用處置能力與實(shí)際需求基本匹配，與實(shí)際需要總體平衡。
例如，長三角、珠三角、京津冀和長江經(jīng)濟(jì)帶其他地區(qū)等，可以開展危廢集中處置區(qū)域合作，跨省域協(xié)同規(guī)劃、共享危險(xiǎn)廢物集中處置能力。開展區(qū)域合作的省份之間，優(yōu)化危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移審批手續(xù)、明確審批時(shí)限、運(yùn)行電子聯(lián)單，為危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移利用提供便當(dāng)。還可以探索建立危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置的生態(tài)環(huán)境維護(hù)彌補(bǔ)機(jī)制等。如此，就能對危廢問題標(biāo)本兼治，守護(hù)好我綠水青山。
